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国家赔偿法修改后检察机关面临的形势及对策

发布时间: 2011-07-05 12:00:37 来源 : 瑞彩祥云彩票邀请码

*李亚军

    2010年12月1日,修改后的《中华人民共和国国家赔偿法》正式实施。该法的施行,对检察工作影响深远。本文拟对修改前后的国家赔偿法进行比较研究,分析国家赔偿法修改后检察工作面临的问题,探讨因应对策。不当之处,请指正。

    一、修改后国家赔偿法的主要特点

    我国最早于1994年施行国家赔偿法,该法在指导各级检察机关的刑事赔偿工作、促进司法公正、维护社会公平正义等方面发挥了重要的作用。但是在司法实践中也暴露出了许多问题。比较而言,修改后的国家赔偿法(以下简称“新赔偿法”)作了一系列的重大修改,更加完善,更加切合实际,归纳起来主要体现在如下方面:

    (一)确立了有条件的结果归责原则

    新赔偿法第二条规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”上述修改删除了原法条中的“违法”二字,使得国家赔偿的归责原则不再是过去的违法原则,而被有条件的结果归责原则所取代,意味着“违法”不再是国家赔偿责任的必备条件。有条件的结果归责原则,是当今世界普遍采用的国家赔偿归责原则,这一原则的确立是我们法治的进步,意义重大,应当引起我们的高度重视。

    (二)取消了刑事赔偿违法确认程序

    修改前的国家赔偿法(以下简称“旧赔偿法”)采用的是违法性的归责原则,所以在刑事赔偿中首先要确认刑事司法行为的违法性,作为其归责的前提。为此,《人民检察院刑事赔偿工作规定》对检察机关确认的种类、程序都作了详尽的规定。实事求是地说,此确认程序在一定程度上损害了受害人的赔偿请求权。原因很简单,作为国家机关,其在开始作出刑事司法行为时当然认为有充分的依据,事后再让其本身确认自己先前的行为违法,实属不易。司法实践中,一些刑事赔偿案件久拖不决,与须经过确认的前置程序不无关系。可喜的是,这次新赔偿法取消了刑事司法行为违法性的事前确认程序,受害人可依据相关法律文书直接进入请求赔偿程序,无须有关机关作出侵权确认。这样就更有利于实现公民的赔偿请求权,更有利于将刑事赔偿落到实处。

    (三)将精神损害赔偿纳入赔偿范畴

    除了侵犯人身权和财产权的赔偿,新赔偿法还增加了“精神损害抚慰金”,填补了旧赔偿法在精神损害赔偿方面的空白。侵犯人身权,致人精神损害的,应当在侵权行为影响的范围内,为受害人消除影响,恢复名誉,赔礼道歉;造成严重后果的,应当支付相应的精神损害抚慰金。

    对精神损害给予经济赔偿,是现代法律救济人身权利损害的有效途径,也是把“以人为本”的执政理念落到实处、树立“尊重和保障人权”司法理念的重要标志。从这个意义上讲,精神损害赔偿进入国家赔偿范围,是新赔偿法最大的亮点,具有里程碑意义。

    精神损害赔偿显然增加了检察机关支付赔偿金的范围和数额。虽然新赔偿法对精神损害赔偿没有具体的标准和程序规定,目前实施细则还未出台,但可以断定精神损害赔偿将是一笔不小的支出。

    二、国家赔偿法修改后检察工作面临的问题

    国家赔偿法的修改,体现了司法的进步,也对检察工作提出了更高的要求,检察工作面临诸多挑战。主要是:

    (一)批捕工作将面临更大压力

    新赔偿法规定,对公民采取逮捕措施后,决定撤销案件、不起诉或者判决无罪终止追究刑事责任的,一律给予赔偿。这就将旧赔偿法中的“错误逮捕”原则取消,变成了“结果归责”。凡是经检察机关批准逮捕,最终被存疑不起诉或者被法院判决无罪的案件,依法都要给予赔偿。这一改变使检察机关丧失了对国家赔偿案件的确认权,在赔偿的问题上完全处于被动局面,势必面临更多的赔偿申请、支付更多的赔偿金,检察机关行使批捕权也势必面临更大的风险。

    (二)检察机关将承担国家赔偿的主要责任

    新赔偿法规定:法院承担的赔偿范围不变,即原审判有罪、再审判无罪的情况,或者一审判有罪、二审判无罪的情况。后者取消了检法共同赔偿,改由法院单独赔偿;检察机关的赔偿范围增加,凡是经批捕的案件,最后作存疑不起诉或被判无罪的,检察机关一律承担赔偿义务;侦查机关的赔偿范围缩小。对于侦查机关依照刑事诉讼法规定的条件和程序对公民采取拘留措施,其后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的情况,只有拘留期限超过刑事诉讼法规定的时限的,侦查机关才给予赔偿。

    由此可以想见,侦查机关为了避免超期拘留,自然会及时向检察机关报捕。而逮捕作为一种强制措施,也是保证进一步侦查的必要手段,检察机关按照以往的惯例,一般不会对证据有瑕疵的报捕案件作出不捕决定。所以这一新的规定,一方面可以说基本上豁免了侦查机关的赔偿责任,另一方面将赔偿的风险和责任基本落在了检察机关身上。

    (三)赔偿案件必然增多

    申请国家赔偿的案件必然增多,有着诸多社会因素助推。一是国家赔偿法已实施了十五年,司法机关依法赔偿了许多案件,其中不乏影响深远的典型案例,加之媒体的大力宣传报道,推动了维权意识深入人心;二是申请国家赔偿,低成本,零风险。赔偿申请人只需递交一纸赔偿申请书和诉讼终结的文书,启动程序简单,又无需个人取证,没有败诉的风险;三是由于取消了违法确认的前置程序,使得申请国家赔偿更趋便捷;四是批捕和起诉的法定条件不同,造成存疑不起诉案件的必然性,随之而来的赔偿案则无法避免。刑事诉讼法明确规定批捕和起诉分别按照法定条件严格把关,但总会有一些案件批捕之后达不到起诉的条件。诸如,检察机关依法批捕犯罪嫌疑人后,由于公安机关不能补充到更加充分确凿的证据,导致案件达不到起诉的条件,检察机关只能依法作存疑不起诉处理;检察机关依法批捕后,在审查起诉阶段证据发生了重大变化,如犯罪嫌疑人翻供,证人改变证言等等,导致案件证据前后矛盾、存在疑点无法合理排除,最终检察机关只能以事实不清、证据不足为由作存疑不起诉处理;由于对证据的把握存在分歧,检察机关将案件起诉到法院后,法院拟判无罪,检察机关受无罪判决率等因素影响选择撤诉,而公安机关又不撤案,最终检察机关只能作存疑不起诉处理,等等。国家赔偿法的修改,“唤醒”了一些被存疑不诉人要求国家赔偿的意志,相当多的人一拿到检察机关的存疑不起诉决定书,转身就来到检察院要求赔偿。随着新赔偿法正式实施,国家赔偿“门槛”大幅降低,可以预见,赔偿案件势必大幅增多。

    三、因应对策

    面对国家赔偿日趋增长的严峻形势,我们要做的就是严把案件质量关,真正做到使有罪的人受到刑事追究,使无罪的人不被无辜关押,从根本上减少赔偿案件的发生。

    (一)侦查监督部门要严格把好批捕关

    侦查监督部门要按照刑事诉讼法、《人民检察院刑事诉讼规则》规定的逮捕条件和最高检《人民检察院审查逮捕质量标准》,严格把关。结合办案实际,侦查监督部门特别要谨慎对待“先批捕后补查” 的问题。从侦查机关的角度,报捕的案件都希望检察机关能够批捕;侦查监督部门有时碍于情面,难免有“先捕了再说”的情况。面对新的国家赔偿法、新的法治形势,建议严格落实批捕案件的风险评估机制,严格审查事实证据,对于孤证或证据确实单薄的案件,如确已不具备进一步侦查可能性的,应果断作出不批捕的决定。

    在审查逮捕的条件时,特别要注意审查逮捕的必要性,对采取取保候审、监视居住等强制措施可以避免社会危害性,无逮捕必要的,尽量不要批捕,可捕可不捕的坚决不捕。这样一方面节约了诉讼成本,另一方面降低了批捕的风险。

    侦查监督部门还应树立全局意识,做好批捕和起诉工作的衔接,对每一件批捕的案件,都按照事实清楚、证据确实充分的起诉标准审查,对有补充侦查必要的案件,提出固定、补强证据的建议,引导侦查机关完善证据。

    (二)公诉部门要充分发挥对侦查工作的监督引导作用

    案件在批捕之后,由于检察机关的监督手段有限,侦查机关往往出现“懈怠侦查”的情况。公诉部门应该注意总结摸索出一套行之有效的方法督促侦查机关查清事实、完善证据。

    公诉部门在提升自身业务素质的同时,应充分利用好两次退查的机会,积极引导侦查机关把握正确的侦查方向,做好证据的收集固定工作,保证案件事实清楚,证据确实充分。除个案指导之外,还应针对在审查起诉中发现的侦查工作中普遍存在的带有倾向性的问题,对侦查机关的办案人员进行专题培训和指导,以增强侦查人员的业务能力,提升案件质量。

    (三)慎用存疑不起诉,灵活运用绝对不起诉和相对不起诉

    这一点十分重要,可以有效减少国家赔偿案件。存疑不起诉是检察机关赔偿的主要根源。而在以往的实际操作中,公诉部门对起诉不了的案件多倾向于作存疑不起诉处理。针对新的赔偿法对检察工作的影响,我们应尽可能避免就案办案,在案件不能起诉的情况下,要穷尽一切办法,尽量不作存疑不起诉。当然这是一件很复杂的工作,前提是要合法,太勉强当然不行。

    (四)严格控制延长侦查羁押期限的审批

    资料显示,某基层检察院2009年支付赔偿金32万元,2010年支付40多万元,其中个案支付最高的达2.7万元。羁押时间过长是导致赔偿金额居高不下的重要原因。提高办案效率,降低赔偿成本,显然已成为检察机关应对高额国家赔偿的有效策略。首先,要严格按照法定期限办案,杜绝“技术性退查”的发生。其次,要对侦查机关延长羁押期限的申请进行严格控制。要重点审查批延案件是否需要继续侦查、批延理由是否成立、《侦查意向书》中要求补充侦查的事项是否得到落实,能不延期的就不批延。